专业文章PPP项目绩效管理体系阐述

：十八届三中全会《中共中心合于周至深化改造若干巨大题目的决议》正在推动都邑筑造统制立异方面真切：作战透后样板的都邑筑造投融资机制，答应地方政府通过发债等众种形式拓宽都邑筑造融资渠道，答应社会资金通过特许策划等形式加入都邑底子举措投资和运营。基于此，自2014年此后，邦务院及财务发改两部委连接发文增添和样板政府和社会资金配合PPP形式，正在底子举措和大众行状界限增添PPP形式成为邦度的大政计划。PPP形式是大众任事供应机制的巨大立异，即政府选用逐鹿性形式择优选取具有投资、运营统制本事的社会资金，两边遵循平等切磋准绳订立合同，真切责权柄相合，由社会资金供应大众任事，政府按照大众任事绩效评判结果向社会资金支拨相应对价，包管社会资金得回合理收益。社会资金得回投资、筑造、运营PPP项主意对价是大众任事绩效评判结果，那么作战绩效评判编制对增添PPP形式以及进步大众任事质地显得尤为主要，本文旨正在商量绩效评判观点、按照、内容、圭表，为PPP项目绩效评判供应参考。

1、《合于增添利用政府和社会资金配合形式》财金【2014】76号：政府和社会资金配合形式是正在底子举措及大众任事界限作战的一种持久配合相合。每每形式是由社会资金承受安排、筑造、运营、保护底子举措的大片面就业，并通过“利用者付费”及须要的“政府付费”得回合理投资回报。

2、《合于发展政府和社会资金配合的诱导主睹》发改投资【2014】2724号：政府和社会资金配合（PPP）形式是指政府为加强大众产物和任事供应本事、进步供应服从，通过特许策划、进货任事、股权配合等形式，与社会资金作战的长处共享、危机分管及持久配合相合。

3、《合于正在大众任事界限增添政府和社会资金配合形式的诱导主睹》邦办发【2015】42号文：政府和社会资金配合形式是大众任事供应机制的巨大立异，即政府选用逐鹿性形式择优选取具有投资、运营统制本事的社会资金，两边遵循平等切磋准绳订立合同，真切责权柄相合，由社会资金供应大众任事，政府按照大众任事绩效评判结果向社会资金支拨相应对价，包管社会资金得回合理收益。

4、《底子举措和公用行状特许策划统制方法》六部委令对特许策划的划定：政府采用逐鹿形式依法授权中华公民共和邦境外里的法人或其他构制，通过制定真切权柄仔肩和危机分管，商定其正在肯定限期和范畴内投资筑造运营底子举措和公用行状并得回收益，供应大众产物或者任事。

邦发【2015】42号文正在给出的PPP观点中，蕴涵了大众任事的绩效评判结果是社会资金方得回项目财务资金的按照，注明了无绩效即无财务付出。

宇宙PPP归纳讯息平台项目统制库2019年第三季度报显示，自2014年增添PPP形式此后，统制库累计PPP项目为9249个，投资额抵达了14.1万亿元。落地项目数6039个，涉及投资额9.2万亿元，开工项目3559个，涉及投资额5.3万亿元。排名前五的项目折柳为交通运输、市政工程、城镇归纳开荒、生态筑造和境况维护、旅逛。

（一）什么是绩效。绩效从字面意义通晓，绩是指的收获、事迹，即就业奉行后的结果。效指的是服从，即就业奉行的历程。布卢姆布里奇（Brumbrach）一经给绩效举行过界说，即绩效指行径和结果，行径由从事就业的人出现出来，将就业做事付诸奉行。（行径）不但是结果的器械，行径自己也是结果，是为实现就业做事所付出的脑力和体力的结果，而且能与结果离开举行判定。

（二）绩效统制的观点。绩效统制是对绩效告竣历程中各因素的统制，是基于企业策略底子之上的一种统制行为。绩效统制历程整个囊括绩效安放、统制绩效、绩效考查、绩效激劝。

（三）PPP项目绩效统制。1、外面底子 PPP项主意绩效统制外面底子为新大众统制、新大众任事外面，新大众统制外面开头与20世纪70年代西方邦度的政府改造，后演变为新大众任事。但两种外面均存正在不够之处，新大众统制夸大的是经济和服从价格，怠忽了民主社会焦点价格观，诸如宪政、民主、平正等理念。而新公任事恰好相反，过分倚重民主价格，却怠忽了经济和服从价格。西方礼服改造的海潮历程中，PPP形式当令而生，PPP形式自成立此后就被视为新大众统制的典型，是大众项目统制的立异形式。正在PPP形式中引入了市集逐鹿机制，大众任事由私营部分和社会力气承受，以此鼓舞大众任事供应的服从，主意是抵达政府与社会力气互动的处理形式，动作战略器械对重塑政府起了主要的效用。

正在PPP形式中，政府使用私营部分的技能和运营服从，谋求的是让专业的人做专业的事故，该种途径的铺排大大填补了政府正在供应大众任事时的学问坏处和人才匮乏的缺陷，使用社会力气的专业上风并阐扬其主观能动性，以此来鼓舞和进步大众任事的服从。

（2） PPP绩效评判准绳 英邦等西方邦度正在奉行PPP形式历程中，总结出财务付出绩效考查3E准绳，即：经济性（Economy）、服从性(Efficiency)、效益性(Effectiveness)，3E准绳哀求PPP项目涉及的财务付出资金，要从经济性、服从性、效益性三个方面举行归纳侦查、说明和评判。咱们正在此底子上可能进一步成长，加众一个E，酿成4E准绳，即：经济性（Economy）、服从性(Efficiency)、效益性(Effectiveness)、平正性（Equity）。

经济性 是指正在项目策划行为中，正在获取肯定数目和质地的产物和任事及其他收获时所蹧跶的资源起码，本钱勤俭的程度和资源合理利用的合理性相般配，底子是保护项主意质地不受影响。

效益性 是指正在项目策划行为中，蹧跶资源的同时，得到收入。唯有当项主意策划收入积累蹧跶此后再有结余（利润），告竣产出大于参加，项主意策划才干连接成长。

1、第十二条：各级预算应该服从兼顾两全、勤俭勤俭、实事求是、考究绩效和出入平均的准绳。各级政府应该作战跨年度预算平均机制。

这里的“考究绩效”是指对预算的编制、实施和实现结果实行周至的追踪问效，深化绩效理念和绩效宗旨统制，加紧绩效评判和使用，不息进步预算资金的利用效益。

2、第三十二条：各级预算应该遵循年度经济社会成长宗旨、邦度宏观调控总体哀求和跨年度预算平均的需求，参考上一年预算实施情形、相合付出绩效评判结果和本年度出入预测，遵循划定轨范收罗各方面主睹后，举行编制。

各级政府按照法定权限作出决议或者拟订行政方法，凡涉及加众或者节减财务收入或者付出的，应该正在预算容许条件出并正在预算草案中作出相应铺排。

各部分、各单元应该遵循邦务院财务部分拟订的政府出入分类科目、预算付出圭表和哀求，以及绩效宗旨统制等预算编制划定，遵循其依法实行机能和行状成长的需求以及存量资产情形，编制本部分、本单元预算草案。

前款所称政府出入分类科目，收入分为类、款、项、目；付出按其功效分类分为类、款、项，按其经济性子分类分为类、款。

本条是合于编制各级预算和部分预算的苛重按照划定。党中心、宇宙人大、邦务院高度注意预算绩效统制就业，预算绩效统制是一种以付出结果为导向的预算统制形式，哀求正在预算编制、实施、监视的全历程加倍眷注预算资金的产出和结果，花尽量少的资金，办尽量众的实事，向社会民众供应更众、更好的大众产物和大众任事。周至推动预算绩效统制的宗旨是作战“预算编制有宗旨、预算实施有监控、预算实现有评判、评判结果有反应、反应结果有使用”的全历程预算绩效统制机制。

3、第四十九条第三款第（四）项：对实施年度预算、更正预算统制、进步预算绩效、加紧预算监视等提出主睹和提倡。

该条件是合于总预算草案和上一年总预算实施情形审查结果呈文中必需囊括进步预算绩效的主睹和提倡。

4、第五十七条：各级政府财务部分必需遵循国法、行政律例和邦务院财务部分的划定，实时、足额地拨付预算付出资金，加紧对预算付出的统制和监视。

该条哀求各级政府、各部分、各单元的预算付出统制必需注意绩效。预算付出绩效评判是预算绩效统制中的合头枢纽，通过绩效评判可能反响预算付出宗旨的告竣水准、预算资金的利用服从程度和民众对政府供应的大众产物及大众任事的写意水准，作战“用钱必问效、无效必问责”的考评机制，有助于晋升财务资金利用服从。

咱们邦度的PPP政企条例正正在拟订中，自负指日即可出台。条例奉行后会进一步加疾推动底子举措及大众投资界限市集化改造，怒放市集准入，阐扬民间资金和社会力气的踊跃效用。

1、《邦务院合于深化预算统制轨制改造的决议》邦发【2014】45号文献真切：健康预算绩效统制机制。周至推动预算绩效统制就业，深化付出职守和服从认识，渐渐将绩效统制范畴遮盖各级预算单元和扫数财务资金，将绩效评判中心由项目付出拓展到部分完全付出和战略、轨制、统制等方面，加紧绩效评判结果使用，将评判结果动作调解付出构造、完备财务战略和科学铺排预算的主要按照。

2、《合于正在大众任事界限增添政府和社会资金配合形式的诱导主睹》邦发【2015】42号文献真切：作战众主意监视统制编制。作战事前设定绩效宗旨、事中举行绩效跟踪、过后举行绩效评判的全性命周期绩效统制机制，将政府付费、利用者付费与绩效评判挂钩，并将绩效评判结果动作调价的主要按照，确保告竣大众长处最大化。依法填塞披露项目奉行合系讯息，实在保护民众知情权，担当社会监视。

3、中共中心、邦务院《合于周至奉行预算绩效统制的主睹》真切：作战凡是大众预算绩效统制编制。各级政府要加紧凡是大众预算绩效统制。收入方面，要中心眷注收入构造、征收服从和优惠战略奉行结果。付出方面，要中心眷注预算资金筑设服从、利用效益，出格是巨大战略和项目奉行结果，此中转变支拨预算绩效统制要契合财务事权和付出职守划分划定，中心眷注鼓舞地域间财力和洽和区域平衡成长。同时，踊跃发展涉及凡是大众预算等财务资金的政府投资基金、主权财产基金、政府和社会资金配合（PPP）、政府采购、政府进货任事、政府债务项目绩效统制。

1、《合于增添使用政府和社会资金配合形式相合题目的合照》财金【2014】76号。真切正在采用PPP形式时，要举行项主意评估论证，与古代政府采购项目举行较量说明，评估时，要归纳商酌大众任事需求、职守危机分管、产出圭表、支拨形式、合头绩效目标、融资计划额所需财务补贴等因素。平均好项目财政效益和社会效益，确保告竣激劝相容。正在细化项目合同文本方面，中心眷注项目功效和绩效哀求。正在财务补贴统制方面，财务补贴要以项目运营绩效评判结果为按照，归纳商酌产物或任事价钱、筑形成本、运营用度、实践收益率、财务中持久接受本事等成分合理确定。

2、《政府和社会资金配合项目财务统制暂行方法》财金【2016】92号。第十七条第二款合同应该商定项目整个产出圭表和绩效考查目标，真切项目付费与绩效评判结果挂钩。

第二十八条 各级财务部分应按照绩效评判结果合理铺排财务预算资金。对待绩效评判达标的项目，财务部分应该遵循合同商定，向项目公司或社会资金方实时足额铺排合系付出。对待绩效评判不达标的项目，财务部分应该遵循合同商定扣减相应用度或补贴付出。

3、《合于样板政府和社会资金配合（PPP）归纳讯息平台项目库统制的合照》财办金【2017】92号。该文献真切庄敬新项目入库圭表，存正在三种状况之一的项目不得入库，此中之一便是未作战按效付费机制的项目，囊括通过政府付费或可行性缺口补助形式得回回报，但未作战与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助正在项目配合期内未相接、腻滑支拨，导致某有时期内财务付出压力激增的；项目筑造本钱不加入绩效考查，或实践与绩效考查结果挂钩片面占比不够30%，固化政府付出职守的。

（3）《合于推动政府和社会资金配合样板成长的奉行主睹》财金【2019】10号。真切了PPP项主意“正负面”清单，真切样板的PPP项目应该契合的六种前提，此中必需满意：作战全部与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过低重考查圭表等形式，提前锁定、固化政府付出职守。

（4）《政府和社会资金配合项目绩效统制操作指引（收罗主睹稿）》主睹的函 财办金【2019】39号 分为总则、PPP项目绩效监控、PPP项目绩效评判、PPP就业绩效统制、附则共计六章。

PPP项目绩效统制观点：正在PPP项目识别、预备、采购、实施及移交阶段中发展的绩效宗旨和目标创立、绩效监控、绩效评判、结果使用等全性命周期统制行为。

PPP项目绩效统制主体与对象：各级政府、财务部分、行业主管部分、奉行机构担负发展本行政区域内的PPP项目绩效统制就业。须要时可通过政府采购形式选取并委托第三方专业机构协助。

囊括上述收罗主睹稿正在内的部分样板性文献，正在涉中式三方机构时，并未设定门槛，意味着合系的中介机构诸如讼师事情所等都可能动作项目绩效评判的第三方专业机构，这为讼师生意的开荒供应了按照。讼师事情所正在PPP项目绩效评判的政府采购中，可能寡少动作供应商，也可能与商讨机构动作拉拢体动作供应商。可能云云说，PPP项目绩效考查是讼师下一个非诉生意的风口。

1、《合于发展政府和社会资金配合的诱导主睹》发改投资【2014】2724号文献划定。项目奉行历程中，加紧工程质地、运营圭表的全程监视，确保大众产物和任事的质地、服从和延续性。唆使推动第三方评判，对大众产物和任事的数目、质地以及资金利用服从等方面举行归纳评判，评判结果向社会公示，动作价费圭表、财务补贴以及配合限期等调解的参考按照。项目奉行终了后，可对项主意本钱效益、民众写意度、可连接性等举行后评判，评判结果动作完备PPP形式轨制编制的参考按照。

2、《古代底子举措界限奉行政府和社会资金配合项目就业导则》发改投资【2016】2231号第十九条运营绩效评判。PPP项目合同中应蕴涵PPP项目运营任事绩效圭表。项目奉行机构应会同行业主管部分，遵循PPP项目合同商定，按期对项目运营任事举行绩效评判，绩效评判结果应动作项目公司或社会资金方得到项目回报的按照。

3、《底子举措和公用行状特许策划统制方法》第四十三条：奉行机构应该遵循特许策划制定，按期对特许策划项目筑造运营情形举行监测说明，会同相合部分举行绩效评判，并作战遵循绩效评判结果、遵循特许策划制定商定对价钱或财务补贴举行调解的机制，保护所供应大众产物或大众任事的质地和服从。奉行机构应该将社会民众主睹动作监测说明和绩效评判的主要内容。

（一）绩效评判无上位法。财办金【2017】92号文出台以前，各地的PPP项目根本上正在合同中对绩效考查无实操性商定，92号文出台之后，对绩效考查成为硬目标，PPP项目绩效考查成为合同的商定条件，况且会特意对项目拟订一个绩效考查圭表。但PPP项目至今仍存正在众头统制的境况，底子举措和大众任事界限没有酿成同一的国法或行政律例的划定，以致PPP项目绩效考查圭表较为零乱，实行中爆发的合同争议较众。巴望PPP政企条例的尽疾出台，以及绩效统制操作指引的尽疾奉行，为PPP项主意绩效考查厘清主体、对象、圭表等考查内容。

（二）奉行机构动作评判主体，无专业对口职员。正在实操中，《奉行计划》绩效考查篇章苛重依赖于商讨公司，商讨公司正在前期阶段倘若贫乏相应专业界限职员，正在拟订绩效考查目标时也往往模仿其他项目模板，导致PPP项目绩效考查目标陈旧睹解，彼此套用，脱节项目运营实践。有的项目利落将绩效考查目标的拟订推给社会资金方，正在此情形下，很难拟订较为客观、平允的目标编制。

（三）第三方评判公司的委托。有些PPP项目前期阶段招标商讨公司时，将PPP项目“两评一案”连同后期项主意绩效考查均委托给中标商讨公司，正在PPP项目起初运营后，再行走一个直接委托商讨公司的流程，直接对绩效考查举行评判。不行说云云的商讨公司本事不够，但从PPP项目合同是民事合同角度来讲，属于履约统制的周围，受限于合同条件的统制，社会资金方对此没有话语权。提倡由奉行机构和项目公司配合委托第三方评判公司。遵循合同的商定对项目公司供应的大众产物的质地、数目等目标举行评判，使项目公司对评判结果压服口服，不会爆发晦气于项目运转的抵触。

（四）绩效目标的拟订应从宽而非从苛。从调研的PPP项目绩效考查目标设定来看，感触绩效评判是从苛，晦气于项目公司的运营，由于PPP项目公认的是微利而非暴利，倘若正在运营阶段绩效考查设定的目标不是合理和客观的，会直接涉及项目公司的长处。

PPP项目绩效评判呈文摘录：2018年1月1日至2018年12月31日的绩效考查得分为96.7分，按“100分总分≥90分”档企图绩效考查扣减金额。

20万元正在设按时，是由奉行机构辅导的主管思法，未填塞商酌到项目筑造、运营的实践情形，况且将财务资金支拨前提考查目标设定为满分制，晦气于社会资金方的立异踊跃性。

（一）底子举措和大众任事界限政府和社会资金配合配合条例（收罗主睹稿）于2017年7月21日起初收罗主睹此后，依然两年众余，指望邦度层面全力以赴鞭策律例的出台，转变现有PPP项目界限众头统制的场合，可能酿成安稳同一的合用律例按照，正在此底子上完备绩效考查的细则，使得绩效考查有法可依。

（二）合于第三方机构具体定方面。提倡正在前期招标第三方机构时，将绩效考查编制一并动作第三方机构供应商讨任事的对象，第三方机构的职员装备方面，必需满意绩效考查目标设定的需求，况且着重审查PPP项目商讨任事计划中的绩效考查编制的概述以及绩效考查目标的作战是否契合项目实践。项目进入筑造期及运营期后第三方机构的介入有两种形式，第一是政府采购；第二是直接委托。但提倡采用政府采购形式以作战PPP向绩效考查的市集逐鹿机制。

1、正在作战绩效目标模子时，要商酌四个方面：工程质地、进度统制、资金利用、和平出产、社会影响，这也是从PPP项目财务库里树模项主意绩效考查方面得出的集体合用的圭表。

2、赏罚圭表的设定要契合项目客观实践即可，而不行为了考查随便设定。正在考查分数方面，弗成能满分100分为考查通过圭表，可能设定95分上下为全额支拨政府付费的圭表，以激起社会资金方的统制立异的能动性。

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高晓峰讼师：北京大成(石家庄)讼师事情所讼师，大成中邦区共同人，PPP专业委员会主任。邦度发改委走出去智库N+C投融资专家库专家；中法令学会会员；中邦投资协会PPP评标专家；河北省讼师协会PPP国法专业委员会主任；河北省财务厅计划参谋委员会专家、PPP库专家；河北PPP财富同盟协会副主席；河北省生态文雅筑造鼓舞会公益专家商讨委员会专家；石家庄仲裁委员会仲裁人、长沙仲裁委员会仲裁人、桂林仲裁委员会件裁人；石家庄市公民政府特聘讼师。